索引号:000014348/2016-04331

发布机构:市财政局

名称:地方财政助推供给侧改革探讨

文号:无

主题分类:财政

发布日期:2016年10月20日

地方财政助推供给侧改革探讨

 

地方财政助推供给侧改革探讨
邯郸市财政局
 
改革开放以来,我国主要通过增加要素投入、拉动消费的方式,促进经济快速发展,收到了相当大的成效。但也必须看到,单纯依靠增加要素投入的粗放型发展,不可避免地带来了供需结构不协调、产能过剩等一系列问题。随着我国经济发展进入新常态,传统思维和粗放式发展已不足以解决面临的问题,单纯地高投入必然导致产能过剩、房地产库存过大等问题,造成经济滞胀。中央审时度势,作出了实施供给侧结构性改革的重大决策部署。中央经济工作会议明确提出,2016年经济社会发展特别是结构性改革的主要任务是去产能、去库存、去杠杆、降成本、补短板。对于地方财政来说,如何发挥职能作用、助推供给侧改革,是一项值得深入研究探讨的重要课题。现以邯郸市为例,谈谈地方财政如何助力“三去一降一补”供给侧改革。
一、供给侧改革五大任务及其在邯郸的落实
(一)积极稳妥化解过剩产能。经济发展面临的一个突出矛盾是供求不协调、不匹配,导致产能过剩。具体来说,一是供给体系总体上具有外向型的特点,目前外需减少;二是供给体系没有及时跟上中等收入群体迅速扩大而变化了的消费结构;三是过去供给体系主要是适应排浪式消费,但满足多样化、个性化消费的能力相对较差;四是有些产业的产能达到了物理性的峰值或资源环境约束的承载能力峰值,导致一些产业产能过剩。这种过剩,总体上呈现中低端产品过剩,高端产品供给不足的特点。对邯郸来说,钢铁、煤炭产业表现得尤为突出,是化解过剩产能的重中之重,要予以高度重视。
(二)努力消化房地产库存。主要是落实户籍制度改革,允许农业转移人口等非城镇户籍人口在就业地落户,形成在就业地买房或长期租房的预期和需求;鼓励房地产企业顺应市场规律调整营销策略,适当降低商品住房价格,也是解决供应相对过剩问题。对邯郸来说,房地产库存问题比较严重,住宅房库存占比很大,商业用房占比虽然相对较小,但去化难度更大,需要用更多力气。
(三)主动帮助企业降低成本。开展降低实体经济企业成本行动,打出减税让利“组合拳”。具体说,就是降低企业税费负担,降低增值税税率和社会保险费;降低企业财务成本,创造利率正常化的政策环境,为实体经济让利;降低电力价格,完善煤电价格联动机制;降低物流成本,推进流通体制政策等。就邯郸来说,要深入开展“企业帮扶年”活动,帮助解决要素保障,提供过桥资金支持等。
(四)着力补齐环境生态短板。受产业结构影响,邯郸生态环境和矿产资源形成了“瓶颈式”约束,严重影响了经济社会的持续健康。对邯郸来说,补短板,就是强化生态环境治理力度,加强大气污染综合防治,补齐生态环境短板,为经济发展拓展更大的空间。
(五)有效防范化解金融风险。包括两个方面的任务,一是有效化解地方政府债务风险,二是守住不发生系统性和区域性金融风险的底线。对邯郸来说,重点是规范举债行为,加强政府性债务管控;加强对融资的全方位监管,规范各类融资行为,坚决打击非法集资,妥善处理风险案件,切实管控金融风险。 
二、邯郸市供给侧改革面临的形势
(一)产业结构不协调,重工化、资源依赖程度强。一是三次产业结构不合理,二产占比高,三产占比低。2013-2015年,邯郸市三次产业结构分别为12.9:51.3:35.8、13.1:50.1:36.8、12.8:47.7:39.5,第一产业维持在13%左右,第二产业比重逐年下降,但仍占近一半;第三产业比重逐年提升,但仍不足40%,低于全省平均水平,远低于全国平均水平。二是工业内部结构不合理,轻重工业比例失调。重工业产值占到工业总产值的80%左右,轻工业仅占20%左右。三是重工业内部比例失调,“一钢独大”和资源依赖型特点明显。钢铁、煤炭、电力三大传统资源型行业的产值,占工业总产值的60%左右,占重工业产值的74%左右。其中,仅钢铁一个行业的产值就占到工业总产值的45%左右,占重工业产值的57%左右。
(二)钢铁煤炭产能过剩严重,且有加剧的趋势。2013-2015年3年间,邯郸市钢、铁、煤炭平均过剩产能分别为2802万吨、2253.3万吨、323.3万吨,产能利用率仅为51%、58.5%、88.6%。受近年市场低迷的影响,过剩产能不仅规模非常大,而且呈现逐年递增态势。其中,炼钢过剩产能由2168万吨增至3119万吨,产能利用率由64.6%降至51.0%;炼铁过剩产能由1856万吨增至2455万吨,产能利用率由69.6%降至51.9%;煤炭过剩产能由214万吨增至378万吨,产能利用率由91.7%降至87.3%。13家僵尸企业产能达530万吨,其中9家停产,剩余4家仅1家产能利用率(13%)超过10%。
(三)商品房总体库存量较大,去化周期超出合理区间。受经济下行、房地产市场不景气和部分地产企业涉嫌非法集资影响,邯郸市商品房供给相对过剩。截至2016年2月底,全市新建商品房已批待售量达742.2万平方米,其中商品住宅库存量为552.5万平方米,按近12个月月平均销售量计算,去库存周期分别为21个月、17个月;主城区已批准预售的在建在售商品房项目120个,已批待售库存量达351.4万平方米,其中商品住宅库存量为241.4万平方米,按近12个月月平均销量计算,去库存周期分别为21个月、16个月。总体看,商品房库存量去化周期已经超出9-18个月合理区间上限,商品住宅库存量去化周期接近合理区间上限。同时,商品房隐性库存压力较大。2016年第一季度,主城区还有43个已开工未预售项目和35个已拿地未开工项目,预计今后几年上市将形成500多万平方米的商品房库存量。
(四)节能减排压力大,空气污染严重。据专家测算的邯郸全市的大气容量,二氧化硫年排放量应控制在6.5万吨以内,主城区空气中烟(粉)尘容量为4.17万吨。2013年,钢铁、电力、水泥三个行业的SO2排放量则分别是11.52、13.33、0.15(万吨),已大大超出大气环境容量;2014年,邯郸市主城区PM10、PM2.5和二氧化氮分别超标1.67倍、2.31倍、0.3倍;大气污染非常严重。虽然重污染以上天数连续三年减少,但全年仍达33天。
三、邯郸财政助推供给侧改革的主要途径
(一)实施创新驱动,引导产业转型升级。优化产业结构,促进转型升级,是供给侧改革的关键所在。要坚持市场主导和政府引导相结合,做好“去”的文章,加大去产能力度,消解低端低效和过剩供给,在“去产能”中推动生成“新动能”。就财政来说,一要支持加快淘汰落后产能。通过争取上级资金,加大本级财政投入,支持淘汰钢铁、煤炭、水泥等行业的过剩产能、落后产能;支持推进“僵尸企业”兼并重组、关闭破产、转型升级,实现市场出清。尤其是钢铁产能,要控制在4000万吨以内,全面完成压减过剩产能任务。二是改造提升传统产业。安排产业引导资金,支持推进企业上市融资,推动工业转型升级,支持优势产业加快发展。围绕智能制造、制造服务化和品牌质量提升,支持钢铁、煤炭、建材等传统优势产业加快向现代材料产业转型,支持食品加工、纺织服装等特色传统产业加快向功能化、品牌化方向发展。引导钢铁产业瞄准市场需求发展精品钢,重点发展用于轻轨、重轨的合金钢、优特钢、不锈钢,用于汽车、船舶、桥梁的中厚板、涂层板、镀锌板,用于国家重大装备和重点工程建设的特种钢。同时,引导推动钢铁企业联合重组,做大企业规模。引导装备制造产业重点发展成套整机装备,打造专用汽车、棉机、纺机、煤机、农机、家电等专业化生产基地。同时,引导推动县区标准件、坚固件、轴承等基础零部件向高端化、系列化发展。引导煤炭产业重点发展煤化工,以煤的高效、清洁利用为主攻方向,坚持装置大型化、产品系列化、加工精深化,着力推进煤制油、煤制天然气、煤制烯烃、煤制芳烃的产业化,拓展延伸煤焦油加工和苯加工产业链,打造现代煤化工基地。三是发展新兴产业。加大财政支持应用技术研究与开发资金投入,推动应用技术研究,奖励企业研发投入,支持科技型中小企业发展,加快科技成果转化,支持战略性新兴项目建设。支持采取联合共建和梯次推进的方式,推动新建企业同步组建研究机构、现有企业新建研发机构、已建企业研发机构提档升级。对企业开发新技术、新产品、新工艺的研发投入给予一定比例的奖励,支持企业加大技术改革、研发创新。同时,以股权投资方式支持初创期企业在战略性新兴产业和高新技术领域开展科技成果转化和产业化。重点支持智能制造、节能环保、新能源、生物、电子商务、互联网+、文化创意等新兴产业,引导一批融合新技术、对接新经济、应用新模式的细分产业迅速成长,促进高端制造业与现代服务业快速集群发展。
(二)落实降成本、去杠杆政策,为企业减税降负。打好降成本“组合拳”,切实减轻经济实体负担,增强企业提供有效供给的能力,是推动供给侧改革的重要保障。对财政来说,一是认真落实营改增政策。将营改增试点范围扩大至建筑业、房地产业、金融业、生活服务业,严格按照政策标准,依法征收。据测算,全市营改增可为企业减轻税负18亿元。二是不折不扣落实所得税等税收优惠政策。全面落实涉及高新企业、现代服务业、先进制造业、节能环保企业、文化企业、科技成果转让、企业兼并重组、固定资产加速折旧、研究开发费加计扣除、环境保护、节能节水等方面的税收优惠政策。按照国家有关政策,认真落实小微企业增值税、营业税和企业所得税优惠政策。全面清理涉企收费和政府性基金,推进政府收费清单管理。通过降税减负,增加企业效益,释放市场经济活力,促进财政经济良性互动。三是努力去除杠杆。规范融资行为,杜绝违规担保,避免新增政府隐形债务;运用地方政府置换债券,置换存量债务中用于公共基础设施建设的政府债务,延长还款期限,降低举债融资成本,减轻公用事业企业债务成本,防范和化解地方金融和债务风险。完善“金财通”,推开“科财通”,缓解农业产业化企业、科技型中小企业融资难问题。四是帮助企业提高管理水平。引导和帮助企业培养管理人才,引入先进的经营管理理念,推进企业大力应用管理会计,强化内部控制,降低生产成本,提高企业效益和竞争能力,推动实体经济快速发展。
(三)制定扶持政策,有效降低商品房库存。推动房地产企业增加销售量、减少库存,能够促进房地产健康有序发展,直接带动相关行业发展,增加财政收入。对此,财政部门要有清醒的认识。发挥财政宏观调控职能,促进房地产去库存,就要从供需两侧同时发力,既扩大有效需求,又要创新供给。在需求侧,支持农民工市场化、市民化,同时加大基本服务投入,完善教育、就业、医疗、保障房等基本服务保障机制要,强化城务工农民市民化所带来的买房、租房的预期与需求。在供给侧方面,以满足新市民住房需求为主要出发点,探索建立购租并举的住房制度,把公租房、保障房扩大到新市民和非户籍人口;同时鼓励发展以住房租赁为主营业务的专业化企业,因地制宜制定税收、行政性收费等方面优惠政策,推动房地产企业降低房价,加快销售和去库存进程。
(四)下大力气防治大气污染,补齐生态环境短板。对邯郸财政来说,要切实加大财政投入,支持环境治理和大气污染防治综合整治,推进节能减排,缓解和消除生态环境对经济发展的瓶颈制约。一是支持推广清洁能源。支持实施燃煤替代和“煤改气”工程,淘汰取缔10蒸吨以下燃煤锅炉;推广农村清洁能源开发利用,推进民用能源清洁化;持洁净型煤生产配送体系建设,加大洁净型煤推广力度;鼓励使用太阳能、地热等清洁能源,进一步提高一次能源消费中可再生能源比重和农村清洁能源使用比例。二是支持和推动企业深化排污治理。用好大气污染防治专项资金,支持钢铁、水泥、电力等重点行业增上脱硫脱硝除尘项目,加强污染治理设施深度改造,深挖重点行业和企业减排潜力;支持实施化工、医药等行业挥发性有机物综合整治,推进邯郸市新型化工园区环境污染等三方治理试点。三是支持加强烟尘污染防治。继续落实好淘汰黄标车财政补贴政策。以财政补贴的形式,推广使用净化型家用抽油烟机,严格餐饮业排污治理。以政府购买服务的方式,推行路面机械化清扫和冲洗,防治二次扬尘污染,逐年提高中心城区和县城道路机械化清扫率,大力支持开展“洁净城市”建设。
(五)创新投入方式,优化资源配置。改革财政支出方式,创新投融资体制,积极鼓励和引导社会资本投入,进一步优化生产要素配置,充分释放市场活动,有效解决资本、劳动、管理等生产要素供求不匹配问题。一是加大PPP模式推广力度。建立健全政府和社会资本合作制度体系,加强项目库和中介机构咨询服务库建设,引导社会资本投入,重点支持能源、交通运输、水利、环境保护等领域,努力补齐基础设施建设短板。二是加大在重点领域推行政府购买服务力度研究制定政府购买服务指导性目录,覆盖所有适合向社会力量购买领域,引导社会资本投向公共服务领域。培育多元化的承接主体,逐步提高购买服务在公共服务支出中的占比。认真组织实施好政府购买服务项目,进一步提高公共服务的质量和效率。三是加快股权投资引导基金运作实施。组织全市筛选优质项目,吸引上级及社会上各类产业引导基金来邯投资,放大投资对稳增长、促转型的拉动效应。
   四、正确处理供给侧改革中的重大关系
推进供给侧改革,必须以供侧的视角,通过改革的手段,加强供给侧改革与需求侧管理的有机结合,着力推进供求关系的匹配与联动、矛盾与共生,最终将供给侧结构性改革落实到实处,解决经济发展的结构性问题。
(一)处理好压减产能与经济社会发展的匹配关系。去产能对地方财政的影响来自于两个方面:一方面,在企业进行产能调整的过程中,经济增长会受到影响,政府的税收收入也会因此下降;另一方面,调整过剩产能意味着冗余职工的就业安置,带来政府福利性补贴和开支的增加,加大财政支出压力。对此,财政部门要重点做好三方面工作:一是在淘汰落后产能、处置“僵尸企业”时,通过优化支出结构,加大财力投入等方式,突出做好人员分流、职工安置等保障工作。二是对科技含量高、站在行业领域制高点的新兴产业、成长型企业,虽然短期内不能实现收入,但长远上却能够带来经济和社会效益,要加大扶持力度,使其尽快发展壮大,缩短效益周期,培植新的税收增长点。三是依托综合治税,通过加强涉税信息比对,开展税收专项清理等,尽可能挖潜增收,确保应收尽收,为经济转型和社会事业发展提供更多的财力支撑。
(二)处理好实体经济有效供给与居民实际需求的匹配关系。当前,我国实体经济在中低端产品与服务方面存在产能过剩的同时,在高端产品与服务方面存在有效供给不足。对此,财政需要加大创新投入力度,支持产品研发,提升产品品质和服务质量,鼓励企业争创名牌和驰名商标,提高“中国制造”的知名度和市场占有率,更好地满足人民群众日益增长的物质文化需要。
(三)处理好金融有效供给与实体经济需求的匹配关系。重点是对民营企业的金融企业。目前,民营企业已经成为实体经济的主体,但金融体系仍以国有银行为主体,众多中小民营企业的融资需求无法得到有效满足。在这方面,财政可以主动作为,借鉴德国经济金融发展模式,从金融供给侧入手,设立奖补资金,鼓励发展民营银行;同时,探索推行银行贷款风险补偿办法,分担银行等金融机构放贷风险,鼓励银行等金融机构积极向实体经济放贷,破解企业融资难、融资贵的问题,更好地满足实体经济发展需要。